ZADEVA C-856/24, Sad Trasporto Locale SpA proti Provincia autonoma di Bolzano - SODIŠČE EU POJASNILO UPORABO PRAVIL IN-HOUSE

Uvod

Sodišče Evropske unije je v sodbi v zadevi C-856/24, Sad Trasporto Locale SpA proti Provincia autonoma di Bolzano, z dne 9. julija 2026 podalo ključna pojasnila glede pogojev, pod katerimi lahko javni organi neposredno podelijo pogodbe za izvajanje javnega potniškega prevoza svojim notranjim izvajalcem (t. i. in-house oddaja) v okviru razlage uporabe prvega in drugega odstavka 5. člena Uredbe št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza.[1]

Sodba podrobno obravnava vprašanje prenosa operativnega tveganja in potrjuje diskrecijsko pravico držav članic da v svoji nacionalni zakonodaji določijo strožje pogoje za neposredno sklepanje pogodb, kot jih predvideva pravo EU.[2]

Vprašanji za predhodno odločanje

V jedru spora je bilo vprašanje pravne opredelitve pogodbenega razmerja med avtonomno pokrajino Bolzano in družbo SASA. Pokrajina je zagovarjala stališče, da je šlo za koncesijsko pogodbo za storitve, za katero se uporablja posebni režim iz Uredbe št. 1370/2007 in ki pod pogoji iz drugega odstavka 5. člena omogoča neposredno sklenitev pogodbe z notranjim izvajalcem (in-house oddajo). Nasprotno je konkurenčno podjetje SAD zatrjevalo, da na izvajalca ni bilo dejansko preneseno operativno tveganje, zaradi česar pogodbe ni mogoče šteti za koncesijo, temveč bi jo bilo treba obravnavati kot javno naročilo storitev. Takšna opredelitev bi pomenila uporabo strožjih pravil, zlasti zahtev iz člena dragega odstavka 192. člena italijanskega zakonika o javnem naročanju (CCP), ki od javnega naročnika zahtevajo dodatno utemeljitev, zakaj tržne rešitve niso ustrezne, ter dokaz posebnih koristi, ki jih neposredna oddaja prinaša skupnosti.

Ena osrednjih ugotovitev sodbe je, da mora neposredna sklenitev pogodbe za avtobusni prevoz z notranjim izvajalcem, če naj se uporabi drugi odstavek 5. člena Uredbe št. 1370/2007, po svoji vsebini zagotavljati, da notranji izvajalec prevzame operativno tveganje, povezano z izvajanjem storitve. Sodišče EU je pojasnilo, da se javno naročilo storitev od koncesije razlikuje prav po naravi nadomestila in prevzemu tveganja. Pri koncesiji izvajalec prevzame odgovornost za izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da pod običajnimi pogoji delovanja nima zagotovila, da se mu bodo povrnile naložbe ali stroški, nastali pri opravljanju storitev.

Sodišče EU je v svoji presoji zavrnilo argument, da med naročnikom in notranjim izvajalcem prenos tveganja sploh ni mogoč zaradi tesnega nadzora, ki ga organ izvaja nad subjektom. Poudarilo je, da je notranji izvajalec v skladu z definicijo iz Uredbe pravno ločen subjekt od pristojnega organa. Zato je prenos operativnega tveganja med dvema pravno samostojnima subjektoma pravno potreben in dejansko izvedljiv, ne glede na to, da eden nad drugim izvaja nadzor, podoben nadzoru nad lastnimi službami.

Sodba razjasnjuje tudi razmerje med pravom EU in nacionalno zakonodajo (v tem primeru italijanskim zakonikom o javnem naročanju – CCP[3]), ki postavlja dodatne pogoje za in-house oddajo. Drugi odstavek 192. člena italijanskega CCP namreč določa, da mora naročnik pred neposredno sklenitvijo pogodbe predhodno dokazati:

• Nedelovanje trga, ki bi ga bilo mogoče odpraviti le z neposredno sklenitvijo.
• Posebne koristi za skupnost, ki jih prinaša izbrana oblika upravljanja (npr. univerzalnost, socialna razsežnost, učinkovitost).

Sodišče EU je razsodilo, da pravo EU ne nasprotuje takšni nacionalni ureditvi. Razlaga izraza „pod pogojem, da nacionalno pravo tega ne prepoveduje“ iz Uredbe št. 1370/2007 namreč pomeni, da države članice nimajo le možnosti popolne prepovedi neposrednega podeljevanja, temveč lahko določijo tudi delne omejitve ali zahtevajo strožjo utemeljitev za izbiro takšnega modela.

Pomen za zagotavljanje konkurence in pravno varnost

Odločitev Sodišča EU potrjuje, da je možnost zagotavljanja storitev prek notranjega izvajalca izjema od splošnega pravila, ki spodbuja pregledne in za konkurenco odprte postopke. Ker takšni postopki zagotavljajo enake pogoje za vse izvajalce na trgu, mora biti uporaba neposredne oddaje strogo nadzorovana.

Sodišče EU je s tem ponudnikom na trgu (v konkretnem primeru družbi SAD) priznalo višjo stopnjo zaščite pred samovoljnimi odločitvami javnih organov. Naloga nacionalnega sodišča v tekočem sporu ostaja preveriti, ali je pristojni organ v Bolzanu dejansko uspel objektivno dokazati ekonomska in socialna utemeljila, ki jih zahteva nacionalna zakonodaja, ter ali je bila pogodba s podjetjem SASA resnično oblikovana tako, da nanj prenaša operativno tveganje.

[1] UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA 1370/2007 Z DNE 23. OKTOBRA 2007 O JAVNIH STORITVAH ŽELEZNIŠKEGA IN CESTNEGA POTNIŠKEGA PREVOZA, (OJ L 315 3.12.2007)

Zadnja konsolidirana verzija dne 24. 12. 2017.

[2] Predhodna zadeva C‑89/19 do C‑91/19, Rieco (2020), 42, 

[3] Codice dei contratti pubblici (zakonska uredba št. 50 o zakoniku o javnem naročanju) z dne 18. aprila 2016 (GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016 – redni dodatek št. 10), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari